前段時間，新西蘭政府表示，在前段時間的恒天然事件中，其實是擺了一個“大烏龍”。這一表態(tài)使得“毒奶粉”事件暫時畫上一個句號。該事件雖然暫時平息，但由此引發(fā)的對奶制品質(zhì)量與安全問題的思考并沒有降溫。乳制品質(zhì)量與安全關系到千家萬戶的切身利益，對奶行業(yè)發(fā)展也有很大的影響。記者前段時間獲悉，美國對奶業(yè)十分重視，自20世紀大蕭條年代起便開始構(gòu)建立一套較為完整的產(chǎn)業(yè)支持及質(zhì)量安全監(jiān)管政策體系。這些政策體系經(jīng)歷了幾十年的修改完善，有效地提升了奶業(yè)質(zhì)量安全水平及產(chǎn)業(yè)競爭力。
但是，伴隨著近幾年美國奶制品出口數(shù)量增加、受國際市場波動影響日益加大，美國奶業(yè)生產(chǎn)者、加工商及政策制定者正圍繞奶業(yè)政策的變革展開激烈辯論，美國奶業(yè)正處在一個十字路口。
政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合保障奶業(yè)質(zhì)量
美國牛奶生產(chǎn)總值在畜牧業(yè)中位列第二，僅次于牛肉。美國所有的50個州都生產(chǎn)牛奶，其主產(chǎn)區(qū)在西部和北部。美國有5萬個奶場，基本上都是家庭擁有和管理。其中大約85%的奶農(nóng)都參加了合作社，由合作社處理和銷售奶農(nóng)生產(chǎn)的牛奶。牛奶行業(yè)在美國是一個競爭非常激烈的行業(yè)，牛奶加工企業(yè)要為爭奪國內(nèi)外銷售市場展開激烈競爭。
奶業(yè)在美國享有特殊地位，受監(jiān)管程度很高。一方面是因為奶產(chǎn)品特別是液態(tài)奶作為嬰兒和兒童食品發(fā)揮了非同一般的作用。另一方面是因為奶產(chǎn)品特別是液態(tài)奶容易遭受食品安全方面的挑戰(zhàn)，比如細菌污染、出現(xiàn)酸敗等。
美國對奶業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管成系統(tǒng)，監(jiān)管主體主要是聯(lián)邦和州政府，監(jiān)管環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)、加工、運輸、銷售等環(huán)節(jié)，有效保障了奶業(yè)的質(zhì)量安全。美國對農(nóng)場生產(chǎn)環(huán)境有很多標準，包括糞便處理、農(nóng)場氣味、如何對待動物等等。對奶制品生產(chǎn)也有很多質(zhì)量和安全方面的管理措施。有的是集中于對奶制品生產(chǎn)環(huán)境和過程的監(jiān)管要求，比如降低奶制品被污染和出現(xiàn)質(zhì)量瑕疵的風險。有的是集中于奶制品標簽的誠信管理，或是建立一套如何定義產(chǎn)品的標準，以確保消費者知道自己買的是什么東西。
“可以說，奶業(yè)在美國受監(jiān)管的程度要高于農(nóng)產(chǎn)品或食品受監(jiān)管的平均水平。從全世界范圍看，也基本上都是如此，”美國康奈爾大學農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學教授安德魯·諾瓦科維奇對記者表示。
美國對終端奶粉品質(zhì)監(jiān)管十分嚴格，嬰幼兒奶粉作為食品，其質(zhì)量是由美國食品和管理局監(jiān)管，fd a對嬰兒奶粉的配方、營養(yǎng)素等各方面均做了嚴格細致的規(guī)定。
政府的強力監(jiān)管是確保奶業(yè)安全不可或缺的部分，但是單靠政府監(jiān)督并不能完全質(zhì)量安全，因為政府官員不可能監(jiān)督每一個產(chǎn)品的生產(chǎn)。行業(yè)的自我管理是整個美國食品安全系統(tǒng)中一個非常重要的部分。很多奶業(yè)生產(chǎn)者或公司會參加一些自愿性項目以提升產(chǎn)品質(zhì)量安全水平 。
諾瓦科維奇介紹，在美國，奶業(yè)有一種濃厚的維護質(zhì)量安全的文化。如果有公司發(fā)生了嚴重的食品安全問題，將會遭到消費者的強烈抵制，許多公司會因此而破產(chǎn)。在美國，很難想象一家公司會冒險干一些明知是錯的事情。
不斷完善奶業(yè)支持政策
美國自1970年以來，牛奶產(chǎn)量增長了將近一半，盡管奶牛數(shù)量減少了大約1/4。平均每頭奶牛的產(chǎn)奶量這期間幾乎增長了一倍。同期平均每個牛奶經(jīng)營單位的奶牛飼養(yǎng)量從20頭增長到100頭。自金融危機之后，美國奶產(chǎn)品出口迅速增加，2007-2010年美國生產(chǎn)的牛奶超過12%加工成奶制品出口到國外，給其國內(nèi)創(chuàng)造了不少就業(yè)機會。而10年前左右這個比例大概是5%。
美國奶業(yè)支持政策主要包括三個方面：首先是價格支持政策。該政策始于1949年的美國農(nóng)業(yè)法，其后幾經(jīng)修改。其政策目標是確保奶農(nóng)得到合理價格，以避免奶農(nóng)不至于在養(yǎng)殖利潤壓縮甚至虧損的時候放松對牛奶質(zhì)量和安全的管理。2008年的美國農(nóng)業(yè)法對該政策進行了根本性改革，將原來的對牛奶制定收購價改為對奶產(chǎn)品制定收購價。美國農(nóng)業(yè)部下屬的農(nóng)產(chǎn)品信貸公司負責對達到要求的黃油、奶酪、脫脂奶粉進行收購。
價格支持計劃還包括奶制品出口鼓勵計劃。該政策通過對奶產(chǎn)品出口商進行現(xiàn)金獎勵，以促進脫脂奶粉、乳脂和奶酪的出口，進而支撐國內(nèi)牛奶價格。該政策于1985年制定，目前出口補貼的數(shù)量和金額受到世貿(mào)組織農(nóng)業(yè)協(xié)議的限制。
“牛奶價格支持計劃仍有其合理性，但一個事實是自20世紀90年代以來該計劃對牛奶價格的影響很小甚至沒有影響�；跒趵缁睾鲜蕾Q(mào)協(xié)議框架下的貿(mào)易開放措施，對于美國而言已很難更大程度地使用奶制品價格支持計劃，也就是我們無法設定一個偏離世界貿(mào)易價值的價格，”諾瓦科維奇告訴記者。
其次是牛奶收入損失合同計劃。根據(jù)該計劃，當牛奶價格低的時候，政府對奶農(nóng)實施現(xiàn)金補貼。盡管每位奶農(nóng)都有資格獲得該項補貼，但由于補貼金額有限，小奶農(nóng)得到的補貼相對于大奶農(nóng)要多些。2008年的美國農(nóng)業(yè)法批準該政策延續(xù)，并且對補貼規(guī)定做了更細致的規(guī)定。
是液態(tài)奶銷售規(guī)程。該政策制定于1937年，以解決美國大蕭條后奶業(yè)面臨的獨特挑戰(zhàn)，其后也歷經(jīng)多次修改。當初制定該政策的一個原因是平衡牛奶生產(chǎn)者和制造商之間市場力量，該規(guī)程要求奶業(yè)制造商以不低于指定的月度價的價格從生產(chǎn)者手中購買牛奶。
業(yè)者要求改革現(xiàn)有奶業(yè)政策
盡管美國奶業(yè)的監(jiān)管與支持政策較為完善，但隨著近些年來美國奶制品出口的穩(wěn)步增加，美國奶業(yè)與國際市場的聯(lián)系日趨緊密，美國奶業(yè)面臨的價格波動等市場風險逐漸加大。因此，近年來美國奶業(yè)生產(chǎn)者要求改革現(xiàn)有奶業(yè)支持政策，降低奶業(yè)市場風險的聲音日趨強烈。
自2010年以來，作為代表牛奶生產(chǎn)者利益的協(xié)會組織—美國全國奶業(yè)聯(lián)合會一直在呼吁出臺新的奶業(yè)政策。該聯(lián)合會的政策主張主要有兩點，其一是推出牛奶生產(chǎn)者利潤保護計劃，以期替代牛奶收入損失合同計劃。牛奶生產(chǎn)者利潤保護計劃相當于一項保險政策，在計劃下，如果生產(chǎn)牛奶的全國平均利潤率低于指定水平，奶農(nóng)將從政府部門獲得一項補助。該項補助的限額將根據(jù)農(nóng)場歷史產(chǎn)量的一定比率制定，而不是像牛奶收入損失合同計劃那樣對補貼的額進行限制。牛奶生產(chǎn)者利潤保護計劃受到了奶業(yè)行業(yè)的廣泛支持，包括牛奶加工商。
美國全國奶業(yè)聯(lián)合會力推的另一項政策主張則具有較大爭議。該計劃稱作牛奶市場穩(wěn)定計劃，以期替代目前的奶制品價格支持計劃。其目標是，當牛奶生產(chǎn)利潤低的時候，通過對奶農(nóng)實行懲罰性激勵措施減少牛奶供給，進而達到抬升牛奶價格的目的。而目前的奶制品價格支持計劃則是通過政府采購、人為創(chuàng)造需求的辦法實現(xiàn)提升牛奶價格的目的。
但代表美國牛奶加工商利益的組織———國際乳制品協(xié)會反對通過限制供給的方式解決奶價過低的問題。國際乳制品協(xié)會認為，政府限制奶業(yè)供給的做法將削弱美國奶制品出口和增加奶制品進口，并增加消費者負擔，還會威脅美國奶業(yè)產(chǎn)量的增加。
美國參議院今年6月份通過的農(nóng)業(yè)法案版本包括美國全國奶業(yè)聯(lián)合會提出的上述兩項改革計劃。但美國眾議院今年7月份通過的農(nóng)業(yè)法案版本中只有牛奶生產(chǎn)者利潤保護計劃。因此，美國奶業(yè)政策走向還要看參眾兩院終的妥協(xié)結(jié)果以及新的農(nóng)業(yè)法案何時能得到通過。
“我們希望美國國會在2013年能通過一項能為奶農(nóng)構(gòu)建一道新的經(jīng)濟安全網(wǎng)的新的農(nóng)業(yè)法案。這些新的計劃已經(jīng)包含在參議院農(nóng)業(yè)法案版本中，該計劃將使得奶農(nóng)在生產(chǎn)利潤率下降時能得到保險補助。但是新的農(nóng)業(yè)法案前景還不明朗。我們正在努力要求立法者通過這項新的農(nóng)業(yè)法案，”美國全國奶業(yè)聯(lián)合會告訴記者。
“我個人對美國國會在2013年通過新的農(nóng)業(yè)法案持悲觀態(tài)度，盡管通過的可能性也存在，”諾瓦科維奇說，但如果美國國會能夠通過一項 新的農(nóng)業(yè)法案，牛奶生產(chǎn)者利潤保護計劃將會包含在新法案中。而一旦牛奶生產(chǎn)者利潤保護計劃能夠通過，它將使得美國牛奶生產(chǎn)風險降低，從而推動牛奶產(chǎn)量增加，進而增加牛奶價格下行壓力。
而國際乳制品協(xié)會則呼吁減少對奶業(yè)的政策管制，廢除影響美國奶業(yè)競爭力的政策。取而代之，該協(xié)會建議為奶農(nóng)提供一些管理價格波動風險的工具，比如增加現(xiàn)有牲畜毛利率奶業(yè)計劃的資金支持額度等等。
牲畜毛利率計劃是一項防止奶牛養(yǎng)殖虧損的補貼項目。比較特別的是，該計劃在計算奶牛養(yǎng)殖的預期和實際利潤時采用的是玉米、豆粕和牛奶的期貨價格，并非現(xiàn)貨價格，有助于增加奶業(yè)對期貨和遠期合約的使用。
近段時間在美國農(nóng)業(yè)與應用經(jīng)濟學會舉行的年會上，有專家表示，牲畜毛利率奶業(yè)項目對于管理奶業(yè)利潤風險非常有效。
但是不管美國奶業(yè)政策走向何方，然而其幾十年形成的不少經(jīng)驗值值得中國研究與借鑒。如奶業(yè)質(zhì)量標準要做到應有盡有，懲罰力度更要不折不扣。充分發(fā)揮行業(yè)組織的功能，強化行業(yè)自律意識，培養(yǎng)誠信守法的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。強化奶業(yè)保險制度，防范奶業(yè)市場波動風險。完善國內(nèi)價格支持和進出口調(diào)節(jié)措施，保護奶業(yè)生產(chǎn)者利益。大力發(fā)展奶業(yè)生產(chǎn)者合作社等。