食品安全類案件，尤其是消費者購買食品后以食品不符合安全標準為由提起的訴訟日益增多，該類案件在審判實踐中由于審判人員對于相關(guān)法律、司法解釋的理解和認識不一致，存在法律適用不統(tǒng)一的情況。
為了促進案件裁判尺度的統(tǒng)一、妥善處理好此類糾紛，北京市高級人民法院組織召開了北京法院食品安全類專題案例研討會，邀請了相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者、有關(guān)行政管理部門、法院的相關(guān)專家學者、北京市法院審判業(yè)務(wù)專家、北京市三級法院的審判業(yè)務(wù)骨干參加，并對相關(guān)問題進行研究討論。
會后，結(jié)合研討會的討論情況就相關(guān)法律問題進一步會商，并達成一定共識，形成《北京法院食品安全類案件疑難問題審判指引》。
北京法院食品安全類案件疑難問題審判指引
一、食品生產(chǎn)許可與食品安全標準之間的關(guān)系如何界定？未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動與生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品所應(yīng)承擔的法律責任和后果是否相同？
種觀點認為：國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度，從事食品生產(chǎn)應(yīng)當依法取得食品生產(chǎn)許可。我國對食品生產(chǎn)者以行政許可方式嚴控市場準入，食品安全固然是其中重要考慮因素，旨在確保食品生產(chǎn)者具備生產(chǎn)符合食品安全標準食品的條件，但食品生產(chǎn)許可作為事前控制措施，尚需事中及事后其他措施與之配合方能取得食品生產(chǎn)許可的食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品符合食品安全標準。因此取得食品生產(chǎn)許可的食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品未必都符合食品安全標準；反之，未取得食品生產(chǎn)許可的食品生產(chǎn)者生產(chǎn)的食品未必都不符合食品安全標準。對于食品是否符合食品安全標準的認定，不宜簡單以食品生產(chǎn)者是否取得食品生產(chǎn)許可為依據(jù)，二者屬不同范疇，沒有必然聯(lián)系。食品生產(chǎn)許可實質(zhì)上是國家通過行政管理規(guī)范賦予食品生產(chǎn)企業(yè)市場準入的資格，其屬于行政管理的范疇，食品生產(chǎn)者未經(jīng)許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動應(yīng)承擔行政法上的責任，如接受行政沒收、行政罰款等行政處罰措施，但不應(yīng)承擔《食品安全法》規(guī)定的懲罰性賠償?shù)拿袷仑熑危欢称钒踩珮藴蕦儆凇吨腥A人民共和國標準化法》的調(diào)整范圍，對于生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品的行為，根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，食品生產(chǎn)者應(yīng)承擔相應(yīng)的行政責任、民事責任，甚至是刑事責任，其中的民事責任引入了懲罰性賠償機制，消費者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者要求支付食品價款十倍或者損失三倍的賠償金。
第二種觀點認為：對于食品安全標準應(yīng)從嚴把握。國家對食品生產(chǎn)實行許可制度意味著食品生產(chǎn)企業(yè)取得生產(chǎn)許可證是其從事食品生產(chǎn)的前提和門檻，是對從事食品生產(chǎn)的基本要求，在未取得生產(chǎn)許可的情況下生產(chǎn)的食品即可認定為不符合食品安全標準，并按照《食品安全法》的規(guī)定承擔相應(yīng)的懲罰性賠償責任。
我們同意第二種觀點。首先，從食品安全標準的角度看，對于食品未經(jīng)過生產(chǎn)許可即生產(chǎn)并銷售的，應(yīng)從實質(zhì)安全標準與形式安全標準兩個方面作出判斷。具體來看，實質(zhì)安全標準方面，未取得食品生產(chǎn)許可而生產(chǎn)或銷售的食品并不必然意味著其實質(zhì)上不符合食品安全標準。但生產(chǎn)許可證是食品符合食品安全標準的一項重要表征，食品生產(chǎn)、經(jīng)營者應(yīng)對未取得食品生產(chǎn)許可的理由進行合理說明，并對食品實質(zhì)上符合食品安全標準承擔舉證證明責任。只要食品生產(chǎn)者、經(jīng)營者未取得生產(chǎn)許可，且未能舉證證明涉訴食品實質(zhì)上是安全的并符合獲得生產(chǎn)許可的安全生產(chǎn)條件和要求，即可認定其實質(zhì)上不符合食品安全標準，從而承擔懲罰性賠償責任。形式安全標準方面，由于國家制定有《預(yù)包裝食品標簽通則》，要求在食品標簽上標注生產(chǎn)許可證號，因此生產(chǎn)者或經(jīng)營者在食品的標簽上未標注食品生產(chǎn)許可證號或標注虛假食品生產(chǎn)許可證號的行為均違反了《食品安全法》對食品形式安全標準的要求，同時該行為足以影響食品安全并對消費者造成誤導，從而亦應(yīng)按照《食品安全法》的規(guī)定承擔懲罰性賠償責任。其次，從社會效果來看，第二種觀點的處理方式不僅符合大眾的普遍價值觀和心理預(yù)期，而且可以倒逼食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)遵守食品生產(chǎn)經(jīng)營的國家許可制度和法律，健全和完善國家的食品安全體系。
二、普通食品中添加的中藥材既不在相關(guān)行政機關(guān)已公布的許可名單中，也不在禁用名單中，該食品是否應(yīng)認定為不符合食品安全標準的食品，消費者能否依據(jù)《食品安全法》百四十八條的規(guī)定主張懲罰性賠償？
種觀點認為：《食品安全法》第三十八條規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營的食品中不得添加藥品，但是可以添加按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)。按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)目錄由衛(wèi)生行政部門會同食品藥品監(jiān)督管理部門制定、公布�！备鶕�(jù)該規(guī)定，食品中可以添加的中藥材應(yīng)在衛(wèi)生行政部門會同食品藥品監(jiān)督管理部門制定、公布的許可添加的物質(zhì)目錄范圍內(nèi)，未記載在該目錄中的中藥材可能存在對消費者身體健康的潛在危害，如食品中添加了不在許可添加目錄范圍內(nèi)的中藥材，該食品應(yīng)認定為不符合食品安全標準的食品，消費者可以主張懲罰性賠償。
第二種觀點認為：衛(wèi)生部曾于2002年下發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范保健食品原料管理的通知》，該通知中公布了《既是食品又是藥品的物品名單》、《可用于保健食品的物品名單》、《保健食品禁用的物品名單》三類名單。前兩類名單屬于許可添加的物質(zhì)目錄，第三類名單屬于不允許添加的物質(zhì)目錄。在前兩類許可添加的物質(zhì)目錄和第三類不允許添加的物質(zhì)目錄之外，還存在著大量的食用安全風險尚未確定的中藥材，將該中藥材添加入食品中并不意味著對人體健康會造成危害，故在食品中添加許可名單和禁用名單之外的中藥材，不應(yīng)認定為不符合食品安全標準的食品，從而適用懲罰性賠償。
第三種觀點認為：當前我國食材種類繁多，已經(jīng)被衛(wèi)生行政部門確定收錄在許可添加和禁止添加名單當中的中藥材僅是一小部分，大量的中藥材是否可以向食品中添加在目前尚未作出準確界定和區(qū)分，食品中添加了許可名單和禁用名單之外的中藥材并不意味著該食品一定不符合安全標準，因此，對于該種情形下食品是否符合安全標準需依賴于衛(wèi)生行政部門和食品藥品監(jiān)督管理部門的專業(yè)判斷。審判實踐中，應(yīng)待相關(guān)行政部門就添加中藥材的食品是否屬于不符合食品安全標準的食品作出認定后，再依據(jù)認定結(jié)論作出是否適用懲罰性賠償?shù)牟门小?/p>
我們同意第三種觀點。審判實踐中對于普通食品中添加的中藥材既不在相關(guān)行政機關(guān)已公布的許可名單中，也不在禁用名單中，該食品是否符合食品安全標準的問題，有賴于衛(wèi)生行政部門和食品藥品監(jiān)督管理部門的專業(yè)判斷，應(yīng)就此問題向相關(guān)國家行政部門征求意見，對于國家相關(guān)行政部門就添加中藥材的食品作出不符合食品安全標準的認定的，食品生產(chǎn)者應(yīng)當依據(jù)《食品安全法》百四十八條第二款的規(guī)定向消費者承擔懲罰性賠償責任。但需要注意的是，在此情形下，如消費者向食品經(jīng)營者提出懲罰性賠償請求的，因認定食品中添加中藥材是否符合安全標準具有較強的專業(yè)性，并非通過食品的形式和外觀并借助普通食品安全知識即可加以判斷，故食品經(jīng)營者經(jīng)營不符合食品安全標準的添加食品在主觀上難以認定為“明知”，從而無法僅因此對其適用懲罰性賠償責任。
三、消費者與經(jīng)營者就訴爭食品是否存在買賣合同關(guān)系的舉證責任應(yīng)如何分配？
我們認為：如何在消費者和經(jīng)營者之間就是否成立買賣合同關(guān)系分配舉證責任通常需要考慮以下因素，如交易方式、交易習慣以及雙方之間舉證能力的強弱。對于消費者來說，只要其提供了購物憑證、所購商品的實物，就可以認為其完成了初步的證明責任。如因購物憑證記載信息不全、不明確導致不能指向所購商品型號，經(jīng)營者主張訴爭食品并非買賣關(guān)系的標的物的，考慮到購物憑證系經(jīng)營者格式化制作和出具，而消費者對購物憑證的具體化程度通常難以要求，不具有進一步舉證的能力和可能，所以此時把舉證責任分配給經(jīng)營者是合理的，應(yīng)由其對主張的事實承擔舉證證明責任。經(jīng)營者未能提供證據(jù)或者證據(jù)不足以證明其事實主張的，法院應(yīng)認定消費者與經(jīng)營者之間就訴爭食品成立買賣合同關(guān)系。上述的舉證責任分配方式在當前的審判實踐中屬于主流觀點，同時也符合當前我國普通民眾的交易習慣和心理預(yù)期。
四、《食品安全法》規(guī)定的懲罰性賠償是否需以食品造成消費者實際人身損害為前提？
我們認為：盡管法律法規(guī)對于《食品安全法》規(guī)定的懲罰性賠償是否需以食品造成消費者實際人身損害為前提并未作出明確規(guī)定，但根據(jù)《食品安全法》的立法目的及該法一百四十八條的文意解釋，《食品安全法》中懲罰性賠償條款的立法本意并不限于人身權(quán)益損害，還包括違約損失，其適用于違約之訴和侵權(quán)之訴，不受人身權(quán)益遭受損害的限制，而且該懲罰性賠償制度是建立在“價款”上的，而非建立在消費者實際遭受的或者實際需要填補的損失基礎(chǔ)之上[1]。此外，《人民法院關(guān)于審理食品藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》第十五條規(guī)定：“生產(chǎn)不符合安全標準的食品或者銷售明知是不符合安全標準的食品，消費者除要求賠償損失外，向生產(chǎn)者、銷售者主張支付價款十倍賠償金或者依照法律規(guī)定的其他賠償標準要求賠償?shù)模嗣穹ㄔ簯?yīng)予支持”。從文義解釋來講，該條明確規(guī)定了“消費者除要求賠償損失外，”還可以向經(jīng)營者主張價款十倍賠償金。這也就意味著只要消費者購買了不安全食品，即可主張十倍賠償金，而無需證明其受到了人身損害。綜上，食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者生產(chǎn)不符合食品安全標準的食品或者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品，該食品并未造成消費者實際人身損害，消費者依據(jù)《食品安全法》百四十八條的規(guī)定向食品生產(chǎn)者或經(jīng)營者主張懲罰性賠償金的，人民法院應(yīng)予支持。
（[1]參見人民法院民一庭編著《人民法院關(guān)于食品藥品糾紛司法解釋理解與適用》第214頁，人民法院出版社2015年11月版）。
五、進口食品經(jīng)營者經(jīng)營明知是不符合食品安全標準的食品應(yīng)如何認定？食品經(jīng)營者銷售食品時對中文標簽是否符合食品安全標準須負擔的法定審查義務(wù)是否因進口檢驗檢疫機構(gòu)簽發(fā)的檢驗檢疫證明而免除？
種觀點認為：檢驗檢疫機構(gòu)對進口食品出具檢驗檢疫證明的行為系行政許可，作為食品經(jīng)營者對該行政許可享有信賴利益。在食品經(jīng)營者已審查食品進口商所取得檢驗檢疫證明的情況下，即使其所售食品的中文標簽不符合食品安全標準，亦不能推定其在銷售時的主觀狀態(tài)為“明知”，不能判令其向消費者承擔支付十倍價款的賠償責任。
第二種觀點認為：食品進口商取得的檢驗檢疫證明僅表明行政機關(guān)按照技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范依法進行檢驗、檢測、檢疫后，根據(jù)檢驗、檢測、檢疫結(jié)果核準其進口食品。食品經(jīng)營者從進口商處購進食品時，仍負有如實記錄食品信息和全面審查食品中文標簽是否符合食品安全標準的義務(wù)，如其未完全履行該項義務(wù)，導致銷售中文標簽不符合食品安全標準的食品，即應(yīng)承擔懲罰性賠償責任。
我們同意第二種觀點。按照《進出口食品安全管理辦法》第十六條款規(guī)定：“檢驗檢疫機構(gòu)應(yīng)當對標簽內(nèi)容是否符合法律法規(guī)和食品安全國家標準要求以及與質(zhì)量有關(guān)內(nèi)容的真實性、準確性進行檢驗，包括格式版面檢驗和標簽標注內(nèi)容的符合性檢測”，但從與食品安全管理有關(guān)的行政機關(guān)在《食品安全法》下的職權(quán)分配看，檢驗檢疫機構(gòu)不負責食品安全標準制定或食品流通活動監(jiān)督管理。根據(jù)國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布的《關(guān)于進一步規(guī)范進口食品、化妝品檢驗檢疫證單簽發(fā)工作的公告》（2015年第91號）的有關(guān)規(guī)定，自2015年7月28日起，對進口食品經(jīng)檢驗檢疫合格的，或檢驗檢疫不合格但已進行有效處理合格的簽發(fā)“入境貨物檢驗檢疫證明”，不再簽發(fā)“衛(wèi)生證書”。簽發(fā)“入境貨物檢驗檢疫證明”時，除按質(zhì)檢總局規(guī)定填寫相關(guān)內(nèi)容外，證明欄中證書文字統(tǒng)一為“上述貨物業(yè)經(jīng)檢驗檢疫監(jiān)督管理，準予進口�！�2016年3月1日國家質(zhì)檢總局進出口食品安全局公布的《關(guān)于“進口食品的衛(wèi)生證書”有關(guān)咨詢的回復》中對“入境貨物檢驗檢疫證明”的性質(zhì)和效力給予了明確，確認“入境貨物檢驗檢疫證明”的效力為“證明該批次食品從正常途徑進口，依照我國法律法規(guī)規(guī)定經(jīng)檢驗檢疫”�？梢�，檢驗檢疫機構(gòu)簽發(fā)“入境貨物檢驗檢疫證明”僅表明進口食品的來源和途徑正當，已依我國法律法規(guī)規(guī)定的檢驗檢疫技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范對進口食品進行了審查和認定，但并非確保進口食品在銷售流通環(huán)節(jié)完全符合食品安全標準。進口食品進入流通環(huán)節(jié)后食品進口商、食品經(jīng)營者仍屬于食品安全責任主體的范圍，食品經(jīng)營者銷售食品時須負擔的法定義務(wù)不因檢驗檢疫機構(gòu)簽發(fā)檢驗檢疫證明的行政許可行為而免除。對于進口食品，食品經(jīng)營者仍應(yīng)對其所銷售的食品是否符合食品安全標準進行嚴格審查。只要食品經(jīng)營者沒有盡到進貨查驗義務(wù)和相應(yīng)的注意義務(wù)，所銷售的食品存在通過形式和外觀即可判斷的安全隱患，如食品標簽存在影響食品安全或?qū)οM者造成誤導的明顯瑕疵等情形，即可認定食品經(jīng)營者構(gòu)成“明知”，消費者主張食品經(jīng)營者承擔懲罰性賠償責任的，人民法院應(yīng)予支持。食品經(jīng)營者賠償后有權(quán)向食品的國內(nèi)進口商、境外出口商、境外生產(chǎn)企業(yè)追償。
六、《食品安全法》百四十八條但書條款應(yīng)如何理解和適用？標簽瑕疵的范圍如何認定？
種觀點認為：為了食品安全，嚴格規(guī)范食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者標注標簽的行為，應(yīng)對《食品安全法》百四十八條但書條款規(guī)定的標簽瑕疵的范圍做嚴格認定，只要食品的標簽、說明書存在影響食品安全的情形或因標簽上的信息不真實、不準確導致消費者對食品產(chǎn)生錯誤認識，即不構(gòu)成瑕疵，而應(yīng)適用懲罰性賠償。
第二種觀點認為：應(yīng)對《食品安全法》百四十八條但書條款規(guī)定的標簽、說明書“不會對消費者造成誤導”做限縮解釋，該誤導的范圍應(yīng)限制在與食品安全有關(guān)的誤導，否則將會導致食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者承擔懲罰性賠償責任的范圍過寬，承擔責任過重。
我們傾向于第二種觀點。2015年修訂的《食品安全法》在懲罰性賠償條款中增加了但書內(nèi)容，認為食品的標簽、說明書存在不影響食品安全且不會對消費者造成誤導的瑕疵，可以不適用懲罰性賠償。因此對于食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者在食品標簽的標注過程中存在不符合國家標準和要求的情形時是否適用懲罰性賠償責任應(yīng)作進一步區(qū)分，如果該標簽瑕疵不影響食品安全且不會對消費者造成誤導，則不應(yīng)適用懲罰性賠償。審判實踐中對于“不影響食品安全”在判斷標準上基本沒有分歧，只要標簽不符合國家相應(yīng)規(guī)范的標注行為不會對食品安全構(gòu)成影響即屬于“不影響食品安全”的瑕疵。但對于“不會對消費者造成誤導”如何理解和適用則存在較大分歧。對消費者造成誤導，一般理解為因食品標簽上的信息和內(nèi)容存在不夠真實、準確、完整的錯誤，導致消費者對于與食品相關(guān)的信息，如質(zhì)量、價格、性能、數(shù)量、產(chǎn)地、食用方法等產(chǎn)生了錯誤的認識。誤導包括許多類型，如視覺誤導、概念性誤導、功能性誤導、選擇性誤導、價格性誤導等，我們認為在審判實踐中有必要對誤導的范圍做一定的限縮，將誤導限定于與食品安全有關(guān)的誤導為宜，其他與食品安全無關(guān)的誤導皆不屬于《食品安全法》百四十八條但書條款規(guī)定的“誤導”范疇。綜上所述，《食品安全法》百四十八條但書條款應(yīng)作如下理解：食品的標簽、說明書存在瑕疵，但該瑕疵屬于不影響食品安全且不會對消費者造成食用安全方面誤導的，食品生產(chǎn)者和經(jīng)營者可以排除適用懲罰性賠償責任。應(yīng)當注意的是，對于食品的標簽、說明書存在瑕疵，該瑕疵不影響食品安全且造成與食用安全無關(guān)的誤導的，亦不適用《食品安全法》百四十八條規(guī)定的懲罰性賠償條款，但如果對于該誤導經(jīng)營者存在欺詐行為的，消費者仍可依據(jù)《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第五十五條的規(guī)定主張購買食品價款的三倍賠償。